25/1/2024
Ecuador no para de inaugurar sus “primeras veces”. Después de cerrar 2023 siendo el país más violento de América Latina[1], este inicio del 2024 ha sido marcado por un nuevo episodio de medida “nunca antes” tomada por el gobierno y que coloca a este pequeño país de América del Sur en la noticia mundial. La declaratoria de Estado de Excepción acompañada de la mención de Conflicto Armado Interno[2] traza un nuevo horizonte en que la declaración de guerra al crimen organizado y al terrorismo devienen los objetivos estratégicos y la narrativa política primordial. El clímax tuvo lugar el 9 de enero 2024 cuando estallaron bombas en varios puntos del país, bandas delincuenciales salieron a la calle a desafiar, saquear los negocios y atemorizar a la población. Instituciones públicas, hospitales, universidades y centros comerciales fueron atacados. Incluso sucedió un confuso episodio de toma de control de un canal de televisión en vivo, por un grupo de delincuentes encapuchados que afortunadamente se saldó con la detención de estos y sin vidas que lamentar. En las cárceles, los guías penitenciarios eran secuestrados y se difundían en las redes sociales videos con mensajes amenazantes contra la vida de los funcionarios y anunciando más represalias en las calles. Las razones de tal estallido de violencia surgían en dos ambiguas pero distintas frecuencias: por parte del gobierno, era el resultado de la mano dura que empezaba a aplicarse contra el crimen organizado en las cárceles y en las calles; por parte de las bandas, la huida de la cárcel, del líder criminal alias “Fito”, jefe de unas de las bandas al servicio del Cartel de Sinaloa, reconfiguraba los equilibrios de poder. La jornada se saldó con once muertos.
Todos estos eventos concomitantes, para muchos retransmitidos en vivo en redes sociales, sumieron al país en el pánico. La jornada laboral se interrumpió, se enviaron a los estudiantes y trabajadores a casa, y los ciudadanos solo pensaban en reencontrarse a salvo con sus familias en sus hogares. El miedo, que ya estaba latente en el cotidiano desde ya varios meses, llegó a su paroxismo y con este, una demanda generalizada de medidas urgentes y contundentes, traducida en un clamor por mayor presencia de militares y policías en las calles, la entrega total del poder del mandante y la aplicación en su más alto nivel de la fuerza legítima por parte del Estado.
La respuesta del Estado no tardó en llegar y con ella la incorporación de la narrativa bélica en las instancias políticas y mediáticas. Tanto así, que el mismo 9 de enero se hacía público el señalamiento de 22 bandas delincuenciales como objetivos militares con la categoría de terroristas. Esto sugería un tratamiento que, a más de una declaración grandilocuente para marcar la prioridad estatal, tendría nuevas implicaciones jurídicas que pondrían al Ecuador en un camino sin retorno.
Al declarar al Ecuador en una situación de conflicto armado interno se perfecciona la idea de que hay un enemigo reconocible que ha concretado un control sobre determinados territorios del país, que cuenta además con una estructura jerarquizada, entrenamiento y armamento de tipo militar, por ende, con un mando, y que, por último, se enfrenta a la autoridad legítima del Estado.
También, en estricto sentido, y tal como lo hace referencia el Decreto presidencial, el enemigo armado pretende con sus acciones violentas, la consecución de objetivos diferenciables de los de la delincuencia común y normalmente vinculados a: “demandas de autodeterminación y autogobierno, o aspiraciones identitarias; la oposición al sistema político, económico, social o ideológico de un Estado o a la política interna o internacional de un Gobierno, lo que en ambos casos motiva la lucha para acceder o erosionar al poder; o al control de los recursos o del territorio” (Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados 2008). Nombrando en el decreto a cada una de las organizaciones armadas concernidas y declararlas objetivos militares, equivale a reconocer su existencia y su estructura y sugerir que sus objetivos pueden tener otros tintes que los meramente criminales.
La declaratoria implica además que la situación de conflictividad interna no internacional del Ecuador debe ser reconocida por la comunidad internacional, ya que en adelante regirá el Derecho Internacional Humanitario para las hostilidades que se produzcan en el marco del dicho conflicto y que abren la posibilidad de ser judicializados en cortes internacionales (Comité Internacional de la Cruz Roja 2008).
El hecho de tipificar en el rango de terroristas[3] a los protagonistas armados de este conflicto y recurrir al marco legal excepcional penal en la figura de terrorismo, equivale a admitir el carácter incontenible del poder de las estructuras organizadas a las que quiere enfrentarse y la imposibilidad de hacerlo por medio de la fuerza pública y la aplicación penal tradicionales.
Si bien entonces la declaratoria se presenta como un mensaje contundente y decidido para la lucha contra las bandas organizadas, también devela un público reconocimiento por parte del gobierno de que el Estado ecuatoriano ha perdido el control sobre su territorio soberano y sobre el manejo de sus instituciones. También, pone al descubierto la debilidad estatal, el paupérrimo estado de las capacidades en planificación e inteligencia estratégicas, el debilitamiento de los entes de fiscalización y control y el pésimo estado de salud del poder judicial.
En otras palabras, el gobierno presenta hacia el mundo y los ciudadanos un Ecuador inviable, que requiere de medidas contundentes para su rescate, incluso por encima de los altos costes en términos de soberanía y de los sacrificios para la población.
La seguridad como caballo de batalla para una promesa de paz
Las condiciones logísticas, especialmente de las Fuerzas Armadas que ahora deben entrar con todas sus capacidades a controlar el territorio requieren de un fortalecimiento urgente que ya se ha venido discutiendo desde el mandato del presidente Lasso.
Así, en octubre 2023 ya se firmó entre el gobierno de Ecuador con Estados Unidos de América sobre “El Estatus de las Fuerzas” y que se encuentra a la espera del visto bueno de la Corte Constitucional. Este acuerdo establece entre otras cosas, y sin beneficio de inventario, un estatus privilegiado a los militares, personal civil de la secretaria de Defensa y contratistas estadounidenses en sus actuaciones sobre el suelo ecuatoriano; autoriza a Estados Unidos a ejercer jurisdicción penal sobre este personal mientras se encuentre en el territorio ecuatoriano; autoriza a este personal a no pagar impuestos en el Ecuador. También otorga la potestad a las aeronaves y buques manejados por este personal de entrar y salir del territorio cuantas veces sean necesarias y con exención de impuestos por el uso de puertos y aeropuertos. Podrán igualmente hacer uso de las instalaciones militares ecuatorianas, así como del espectro radioeléctrico del país (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana 2023).
El ofrecimiento inmediato de cooperación por parte de Estados Unidos, después de la ola violenta del 9 de enero, sin duda acelerará la validación del acuerdo y la ayuda se ejecutará sin dilaciones. La visita de una delegación norteamericana a partir del 22 de enero concretará las pautas de esta ayuda cuyo marco ya quedó ampliamente consensuado.
Entre otras medidas elocuentes para el combate al crimen organizado el presidente Noboa también anunció y sometió a la Corte Constitucional una batería de 20 preguntas para una Consulta Popular al pueblo ecuatoriano. La mayoría de las preguntas (el primer paquete de 11 preguntas enviado a la Corte el 2 de enero 2024) que ya han sido analizadas por constitucionalistas muestran un carácter únicamente retórico pues algunas de las medidas que se pretenderían implementar, si obtuviera una mayoría favorable, ya están vigentes o no requieren de reformas constitucionales para implementarse[4] (Primicias 2024).
Como novedad, sin embargo, en lo que concierne específicamente a la seguridad, en el segundo paquete de 9 preguntas remitido para análisis el 8 de enero, el gobierno plantea la extradición a Estados Unidos de ciudadanos ecuatorianos vinculados al crimen organizado, propuesta que ya había sido rechazada en la última consulta popular propuesta por el expresidente Lasso en febrero 2023. También, pregunta sobre la posibilidad de indultar a policías, militares y vigilantes penitenciarios en procesos en los que se vean involucrados por uso de la fuerza en contra de supuestos delincuentes, así como juzgarlos en cortes especializadas (Primicias 2024).
Finalmente, como propuesta faro, que fue una promesa desde su campaña electoral, Daniel Noboa reiteró su intención de construir mega cárceles de alta seguridad[5]. Enfatizó en medios de comunicación que el modelo será tomado de experiencias existentes: “Van a ser igualitas, porque es la misma compañía, bajo el mismo diseño, que hizo las cárceles de máxima seguridad en México y que las hizo en El Salvador” (El Comercio 2024). Estas se situarán en las provincias de Pastaza (Amazonía)[6] y Santa Elena (litoral).
Los acuerdos, decisiones y eventos acaecidos con una intensidad descomunal han seguido una secuencia lógica, pues a más violencia, se ha respondido con más ofrecimiento de seguridad y a más miedo, menos salvedades para la consecución de medidas extremas. El guion parece ser coherente y sigue su curso.
La guerra cuesta y alguien tiene que pagar
En medio del caos que viene in crescendo desde hace varios meses, una situación social y económica bastante crítica en el país, y con una población aún bajo el trauma de la ola de violencia desatada, el gobierno envió para al legislativo una propuesta de ley urgente para implementar un alza de 3 puntos en el Impuesto del Valor Agregado IVA que pasaría del 12 al 15%. Tal como lo justificó Noboa: "Debemos tomar medidas duras económicas y debemos estar alineados porque una guerra cuesta y cuesta dinero" (Agencia EFE 2024).
Pero el alineamiento al que se refiere Noboa ya estaba en marcha apenas asumió el poder en noviembre pasado cuando su propuesta de Ley de eficiencia económica y fomento de empleo, que en sus líneas gruesas, permitió un amplio régimen de exoneraciones tributarias a las zonas francas y la devolución del impuesto al valor agregado en proyectos inmobiliarios que favorecerían en primera línea a su tía Isabel Noboa propietaria de una de la más potentes corporaciones empresariales e inmobiliarias del país.
Los pronunciamientos del presidente seguirían luego abonando el camino hacia una clara intención de reducción del tamaño del estado, mediante recortes presupuestarios y despidos masivos en el sector público, propuestas de reformas legales tendientes a la privatización de las empresas públicas y los recursos estratégicos del Estado[7], continuidad de la explotación petrolera en zonas protegidas tales como el Yasuní pese a la aprobación de una consulta popular que dicta detener dicha explotación[8].
También el ejecutivo pone nuevamente sobre la mesa la discusión acerca de la focalización de los subsidios a los combustibles, tema delicado que ya llevó a la paralización de todo el país en 2019 y 2022 por sus implicaciones sobre el coste de la vida de los ciudadanos[9].
El proyecto de consulta popular aborda igualmente la temática de política económica planteando una pregunta sobre la inversión extranjera y el reconocimiento del arbitraje internacional “de manera que se ofrezca a los inversores extranjeros un entorno apropiado de seguridad jurídica que genere mayores oportunidades de empleo y afiancen la dolarización”. También pretende promover una reforma para flexibilizar el trabajo por horas y a plazo fijo (Primicias 2024).
Finalmente, y por el corto mandato que ha asumido, Noboa proyecta enmendar la carta magna para “permitir que el presidente de la República pueda calificar de leyes urgentes proyectos de ley que no solo se refieran a la materia económica” y así ampliar su radio de acción en varias áreas.
¿Qué modelo para el país?
A la luz del análisis anterior, nos preguntamos ¿Cuál es el modelo de país que se está proponiendo? ¿Uno cuya prioridad es consentir a los acreedores de la deuda externa, achicando el Estado, cediendo soberanía para responder a interés foráneos y a empresas transnacionales, facilitando las privatizaciones, la capitalización de los recursos renovables y no renovables para fines económicos corporativos? ¿Uno que aplaca la violencia condenando a la estigmatización social de toda una generación de jóvenes, dejándolos a la deriva?
O, por el contrario, ¿uno que pretende fortalecer al Estado para que juegue a cabalidad su papel de regulador político, social y cultural y busque recuperar el tejido social erosionado?
En un país en que la situación de pobreza afecta al 27% de la población; en que la realidad de 4,8 millones de personas es vivir con menos de 3 dólares diarios; en que el 60% de la población activa está empleada informalmente; en el que 200 000 niños y jóvenes entre 5 y 17 años han dejado la escuela y son el caldo de cultivo ideal para el reclutamiento criminal, la política social no debe ser un simple saludo a la bandera, sino un tema de absoluta prioridad si se pretende combatir de verdad y en varios frentes a la criminalidad organizada.
Pensando en el futuro….
Se observa una tendencia global hacía la reedición de un modelo desregulador del mercado que se aplicó en los años 1990 en varios países del mundo, entre esos Ecuador. Aquello, que consistía en una transformación de la economía mediante la reducción de impuestos, el libre mercado, la privatización de los servicios y los recortes del gasto social, no gozó de resultados favorables en términos de mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos y de solución a la pobreza, marginación y exclusión social.
Concretamente, para el Ecuador, de acuerdo con el experto en economía Fernando Martín Mayoral, la receta implementada por el FMI en 1994 mediante la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero que permitió la desregulación del sistema bancario, dio pie a un colapso del sistema financiero que derivó en la peor crisis financiera del país en el año 2000 y que se saldó por la dolarización de la economía. En el periodo 1995-1999 “El país experimentó uno de los procesos de empobrecimiento más acelerados de la historia de la región y una acelerada concentración de la riqueza” (Martín 2009). Se sucedieron las privatizaciones de empresas públicas, especialmente del sector petrolero, eléctrico y de telecomunicaciones para hacer frente al déficit público ya que en 1999 la deuda superaba 100% del PIB. Incluso en 1995 acontecía un episodio bélico contra Perú que convocaría al pueblo a identificar a un enemigo fuera de las fronteras.
Estas olas de implementación de un neoliberalismo agresivo, ampliamente documentadas y teorizadas en la obra de Naomi Klein, La Doctrina del Shock, requieren de condiciones ideales para ponerse en marcha. Los escenarios favorables se consiguen después de un primer shock, un golpe traumático hacía toda una sociedad, como puede ser una catástrofe natural, una toma violenta de poder o una guerra. Sobre este tejido colectivo anestesiado por el miedo y el desasosiego, y que ansía un nuevo comienzo, se asesta un segundo shock, consistente en medidas de ajustes económicos drásticos acompañadas de un reforzamiento de la vigilancia y control coercitivos bajo promesas de la generación de nuevas oportunidades en un nuevo marco de orden y progreso (Klein 2014).
En medio de esa tormenta perfecta, las medidas de privatización mediante la concesión a corporaciones de los servicios y sectores estratégicos, la subida de impuestos, la precarización de las condiciones laborales, la regresión de derechos y las alianzas entre la política y los intereses corporativos que otorgan grandes privilegios a las elites económicas y financieras, no encuentran mayor resistencia social. Al calor del colapso todo cambio es presentado como una posibilidad de reconstrucción sobre las ruinas. Sin embargo, estas reformas se acompañan del refuerzo del control coercitivo y el dominio del mensaje mediático y político de quienes tienen el poder, y aplacan así las posibilidades de protesta popular. En esos contextos de vuelcos radicales, las luchas por los derechos tienden a ser demonizadas y gozan de poca adhesión. Por su parte, los anuncios de las cruzadas anti-terroristas suelen encontrar simpatía por su promesa de orden y protección, lo que ofrece un terreno propicio para la instalación de los tentáculos del complejo industrial-militar con todos sus servicios (tecnología, servicios carcelarios, seguridad privada, etc). El rol del Estado queda en un segundo plano y sirve más que nada para tramitar las medidas y darles cierta legitimidad política y discursiva. La política social por su parte queda en un mero espejismo (Klein 2014).
Ecuador entró a una nueva etapa, esta vez claramente denominada “de guerra”, en la que se designa a un enemigo incierto y alimentado por unas condiciones sociales y económicas que no parecen estar en las prioridades de atención en el corto plazo. Coincide además con un poder ejecutivo y legislativo en manos de sectores políticos de todos bordes, que responden en mayor o menor medida a los intereses corporativos y/o criminales. En el campo discursivo, se nutren con más fuerza las narrativas del odio, de la estigmatización social y racial, desplegando sin desparpajo, las posturas extremas de ciertos sectores de la población en contra de otros.
A todo lo anterior se suma una situación económica al borde, con una deuda externa que se estima a más de 63 mil millones de dólares, de los cuales 8mil millones corresponden a varios créditos contraídos con el FMI y que por ende condicionan la política económica. Un alto déficit fiscal que bordea los 5000 millones de dólares sume al país a seguir supeditado a préstamos externos y por ende a más restricciones para decidir sobre sus asignaciones presupuestarias. (Secretaria de Comunicación de la Presidencia 2023).
En este escenario de batalla, las campanas anuncian privatizaciones, reducción drástica del tamaño del Estado, aumento de la vigilancia y control securitario, alianzas con fuerzas extranjeras, flexibilización laboral, ampliación de estrategias de extractivismo con su corolario de despojo de territorios, en suma, muchos de los ingredientes de la terapia de shock de la que habla Klein.
Frente a eso, los colectivos organizados no logran captar la atención de una ciudadanía aún desorientada y desesperada por lo que acaba de pasar. Tampoco consiguen articular una respuesta lo bastante estructurada para hacer contrapeso y reivindicar ante el mandatario y demás poderes, el legítimo derecho a participar de las decisiones, ni siquiera consultar sobre sus implicaciones y consecuencias.
¿Acaso Ecuador es un laboratorio donde se están configurando las condiciones ideales para un nuevo shock, esta vez más acelerado y de más gran magnitud? Aún no lo podemos asegurar, pero varios indicios nos llevan a considerar esa posibilidad. Sin duda en un brevísimo plazo, las decisiones y los acontecimientos lo dirán...
Autora:
María Dolores Ordóñez
Investigadora en Formación Programa de Doctorado EELAT / Uiversidad de Alacá de Henares
Investigadora en Formación (FPI) / Universidad de Alcalá de Henares
Trabajos citados:
Agencia EFE. 2024. «Noboa propone un alza del 12 al 15 % del IVA para afrontar el conflicto armado en Ecuador.» Agencia EFE, 12 de enero .
Comité Internacional de la Cruz Roja. 2003. El Derecho Internacional Humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos. Ginebra: Comité Internacional de la Cruz Roja .
—. 2008. «icrc.org.» marzo. Último acceso: 23 de enero de 2024. https://www.icrc.org/es/doc/assets/files/other/opinion-paper-armed-conflict-es.pdf.
El Comercio. 2024. «El Comercio.pe.» 04 de enero. Último acceso: 23 de enero de 2024. https://elcomercio.pe/mundo/latinoamerica/daniel-noboa-presidente-de-ecuador-anuncia-construccion-de-dos-prisiones-de-maxima-seguridad-al-estilo-de-el-salvador-y-mexico-nayib-bukele-ultimas-noticia/?ref=ecr.
Klein, Naomi. 2014. La Doctrina del Shock. El auge del capitalismo del desastre. Barcelona: Paídos.
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. 2023. «Acuerdo entre el gobierno de la República del Ecuador y el gobierno de los Estados Unidos de América relativo al Estatuto de Fuerzas.» Quito , 12 de octubre .
Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados. 2008. «Acnur.org.» Último acceso: 23 de enero de 2024. https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2008/6694.pdf?view=1.
Primicias. 2024. «Estas son las 11 preguntas para la consulta popular que plantea Daniel Noboa Para hacer uso de este contenido cite la fuente y haga un enlace a la nota original en Primicias.ec: https://www.primicias.ec/noticias/politica/preguntas-consulta-popular-daniel.» Primicias, 03 de enero .
—. 2024. «Extradición y trabajo por horas, en el segundo paquete de preguntas de Noboa Para hacer uso de este contenido cite la fuente y haga un enlace a la nota original en Primicias.ec: https://www.primicias.ec/noticias/politica/consulta-popular-daniel-noboa-nue.» Primicias, 22 de enero.
Secretaria de Comunicación de la Presidencia. 2023. «Secretaría de Comunicación de la Presidencia .» comunicacion.gob.ec. 27 de noviembre . Último acceso: 23 de enero de 2024. https://www.comunicacion.gob.ec/el-gobierno-del-presidente-noboa-transparenta-la-situacion-economica-del-ecuador/.
[1] La policía nacional del Ecuador registró, en diciembre 2023, una tasa de 40 asesinatos por cada 100mil habitantes y la cifra nunca antes alcanzada de 7497 muertes violentas.
[2] El texto integral del Decreto Ejecutivo No 111 del 09 de enero 2024 en el siguiente enlace https://www.comunicacion.gob.ec/wp-content/uploads/2024/01/Decreto_Ejecutivo_No._111_20240009145200_20240009145207.pdf
[3] Nótese al respecto lo emitido por un Informe de la Cruz Roja Internacional: “Es evidente que la mayor parte de las actividades emprendidas para prevenir o reprimir los actos de terrorismo no equivalen a un conflicto armado ni implican su existencia. La campaña contra el terrorismo se libra utilizando una multitud de medios tales como la recolección de información de inteligencia, la cooperación policial y judicial, la extradición, las sanciones penales, la presión diplomática y económica, las investigaciones financieras, el congelamiento de activos, los esfuerzos para controlar la proliferación de armas de destrucción en masa, entre otros, los cuales no implican el uso de la fuerza armada. Se señala además que ningún conjunto de derecho, por sí solo, puede garantizar la represión absoluta de los actos de terrorismo, porque el terrorismo es un fenómeno que, como otros, sólo puede erradicarse atacando sus causas profundas, no sus consecuencias” (Comité Internacional de la Cruz Roja 2003).
[4] Ver el análisis pormenorizado de cada pregunta en el siguiente enlace: https://www.meythalerzambranoabogados.com/post/an%C3%A1lisis-legal-de-las-preguntas-de-la-consulta-popular-2024-que-proponen-reformas-al-c%C3%B3digo-org%C3%A1nico
[5] Nótese que el Decreto ejecutivo No 111 del 09 de enero 2024, la exposición de motivos toma como referencia el Informe del Subcomité para la Prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes que estipula como recomendación que a futuro se construyan cárceles más pequeñas y manejables en vez de megacárceles tal como se ha hecho durante el gobierno de Rafael Correa.
[6] El proyecto en la Amazonía ya recibió el rechazo de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) pues se pretende construir la cárcel en territorios de los pueblos y nacionalidades, afectando así su hábitat de vida además del turismo que es una de las principales actividades productivas de la zona.
[7] Esto refiere a la reciente aprobación de la Ley Orgánica de Competitividad energética que permite en adelante abrir el mercado a empresas privadas para la comercialización de la energía.
[8] Argumentando la prioridad y el coste de la crisis de seguridad, Daniel Noboa anunció el 23 de enero que propondrá una moratoria para seguir explotando el petróleo del bloque 43 pese a la resolución de la consulta popular que dicta detener esta explotación (El Mercurio 2024).
[9] Aun no se cuenta con un pronunciamiento oficial sobre la forma en que se dirigirán los subsidios, pero según el ministro de economía y finanzas “se lo seguirán proporcionando a los que realmente lo necesiten, procurando evitar en contrabando a Colombia y Perú, los que no lo reciban deberán pagar el precio de producción real de las gasolinas y el diésel” dejando así sobrentender que se dejarán de aplicar sobre estos dos últimos combustibles, con las consecuencias que aquello acarreará sobre los costes de producción de productos de primera necesidad.
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